EL "MANAGEMENT" DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL
Un Modelo de Gerencia Pública Estándar en la Era de la Globalización: Dr. Omar Guerrero

VII EPÍLOGO:
¿ES EL NEOGERENCIALISMO UN MODELO GLOBAL IMPLEMENTABLE EN IBEROAMÉRICA?

Iberoamérica ocupa un lugar dentro de las regiones globalizables. Sometida por una deuda externa impagable para muchas de sus naciones, arrastrando enormes rezagos debidos al subdesarrollo ancestral, amenazada por la sobrepoblación y padeciendo la más grande pobreza de este siglo XX, la región encara un futuro nada alagador.

    Perdida la década de los de 1980, está por perder el decenio de 1990.

I

Avasallada por las historias prominentes de las metrópolis económicas y de los destinos manifiestos, asolada por los planes económicos fallidos y presa de caudillismos populistas fracasados, ahora Iberoamérica está despertando de la pesadilla neoliberal que, luego de casi dos décadas de experimentos abortados a través del ensayo del redimensionamiento del Estado y la privatización, deja como herencia a su vástago más tierno, el nuevo manejo público, para redactar el pliego de mortaja de su paso por nuestros países.

    El neo-manejo público tiene la misión de despojar de los últimos vestigios de lo genuinamente público de la administración del Estado globalizado, para remozarlo con materiales privados y hacerlo ajustable al plan integral de la globalización económica. Permanece como un recordatorio de que, sin la implantación de la economía neoclásica, el Estado puede sobrevivir pero en la barbarie; perdura como una remembranza de que, implantada esa economía, puede vivir avasallado pero vivir.

    Ese esquema neogerencial persiste como un emblema del éxito del capitalismo y como la contracara de un socialismo definitivamente aniquilado. Porfía como el rótulo del pensamiento único y la verdad revelada: la verdad neoliberal.

    Luego de dos décadas de frustración, los países iberoamericanos toman nota de que sus instituciones administrativas, algunas nacidas junto con el Estado nacional, otras durante la efímera bonanza de los regímenes benefactores, estaban menos mal que ahora. Que antaño tenían empresas públicas deficitarias, pero las había, y ahora ya no existen; y que las firmas substitutas, privatizadas o privadas de nuevo cuño, quiebran por corrupción o por ineficiencia de sus managers. Que otrora había servidores civiles de carrera más o menos eficientes, y que ahora los gerentes a la usanza privada bajo contrato por desempeño no son mejores. Que ayer existían escuelas gubernamentales donde se formaban y capacitaban a los servidores públicos, y que actualmente, mermados en número, disminuyen los planteles que producen saber administrativo, que preparan funcionarios y que sirven de foro de intercambio de las ideas.

    En suma: que la administración pública existente hasta hace dos décadas con relativa salud, ha sido dañada y debilitada, si no amputada y destruida, y que es víctima del acoso, la ignorancia y la demonización. Y que lo que consumó cien años para ser edificado, fue casi destruido en sólo veinte. Y sin embargo, la globalización sugiere a nuestros países despojarse de lo sobrante y donarlo para ser explotado en provecho de los particulares.

II

La globalización ofrece que las escorias administrativas serán salvables todavía, si con ánimos suficientes, los gobiernos las reciclan a través de un proceso manufacturero de la economía neoclásica, que las convertirá en una mercancía llamada neomanejo público. El proceso ha sido exitosísimo como es visible en Nueva Zelanda, Sociedad Anónima, donde su junta de accionistas parlamentarios, su consejo de administración ministerial y su gerente general gubernamental, han producido al nuevo manejo público, lo han implantado y lo han sugerido al mundo entero como la más grande innovación administrativa del último cuarto del siglo XX, si no del siglo y hasta del milenio.

    Ya seguimos la etapa del redimensionamiento del Estado y fracasamos; luego emprendimos la etapa de las privatizaciones y nos fue peor. Hoy en día, junto a una administración pública empequeñecida y amputada, reaparecen despojos de recientes privatizaciones de bancos, carreteras y todo tipo de empresas, ahora republificadas y gravitando como pesadas cargas para el erario nacional y particularmente para los contribuyentes. Pero no se trata de clientes insatisfechos que pagan el precio de una mercancía defectuosa, sino de ciudadanos indignados que cubren con sus bolsas las deficiencias de los gobiernos empresariales y post-burocráticos. Como Lázaro, ha resucitado el fantasma del Estado benefactor, pero ahora ceñido al papel providencial de rescatar empresas privadas que han quebrado, y de salvar de la ruina a banqueros y los grandes capitalistas.

    Esas empresas fueron administradas por managers privados, como los que pululan en el neomanejo público, de modo que estamos a tiempo de preguntarnos si debemos continuar la tercera fase y adoptar a la nueva gerencia pública. Yo creo que no. Nosotros, como lo han hecho algunos iberoamericanos eminentes como Bernardo Kliksberg, hemos propuesto construir una historia propia dentro de un mundo universalizado, donde se refuercen los valores de una vida cívica que enaltezcan los símbolos solidarios, donde la educación sea privilegiada y donde el ser humano vuelva a ser el sujeto y deber de la administración pública. Hemos propuesto que la administración de los hombres reemplaza a la gerencia de las cosas, y que dicha administración sea parte de las humanidades, no un transdisciplina de la economía neoclásica.

    Una lección para nuestros pueblos radica, sencillamente, en recordar que en la búsqueda de los mesianismos extranjeros hemos ido extraviando nuestra identidad nacional. Efectivamente debemos imitar a los países prominentes, pero en aquello que no radica en haber subrogado su nacionalismo, desmantelado al Estado nacional o barrido desenfrenadamente las fronteras entre lo público y lo privado; o los confines entre lo nacional y lo extranjero. Una revisión puntual de la literatura administrativa reciente -1980-1990- prueba que en países tales como Francia, Alemania o Italia, por citar sólo a algunas naciones prominentes, los modelos gerenciales han sido recibidos por la academia y los gobiernos, pero sin vasallajes ni sumisiones, y mucho menos para dejar que se violenten sus instituciones administrativas.

    Irónicamente, los Estados Unidos, el país supranacional y globalizador por excelencia, no ha sido globalizado por las corrientes neogerenciales. En efecto, muchos autores discrepan con esas percepciones del mundo administrado. Un caso conspicuo es David Rosembloom, quien juzga que hoy en día se ha inaugurado nueva era que se caracteriza por el re: re-construir, re-fundar y re-inventar,⁵⁴ y que quizá la más célebre re sea de Osborne y Gaebler. Ambos militan en la línea sucesoria de la dicotomía política-administración, pues su idea de separar el timón y los remos en el gobierno empresarial tiene allí su fuente. Rosenbloom insiste en que esa dicotomía también sirve de contexto lejano para las propuestas de desregulación, privatización, mercado libre y orientación al cliente, pues el gobierno reinventado entraña una nueva ortodoxia. La respuesta hay que buscarla en otro lado, pues como lo argumenta acertadamente el autor citado, existe una vieja lección: si nosotros queremos mejor efectivamente al gobierno, debemos mejor hablar de política. ⁵⁵

    Si una de las causas que engendraron al nuevo manejo público es el supuesto de que la administración pública es obsoleta, Charles Goodsell se pregunta acerca de la validez de esta afirmación. Él responde especialmente a los planteamientos de Osborne y Gaebler, señalando que el pueblo de los Estados Unidos tiene representantes, pero ellos no están a cargo del gobierno, sino la ciudadanía misma, y mucho menos lo están los empresarios. Que ese gobierno sirve al interés público y no alimenta el ego empresarial, y que opera con base en la constitución y las leyes, no a través de nichos declarativos de misión. Del mismo modo, Goodsell razona que el gobierno puede participar con los particulares como propietario minoritario, pero también como poseedor mayoritario, y que debiendo ser flexible e innovativo, asimismo debe ser públicamente responsable. En fin, que los problemas públicos no deben ser tratados como un negocio mercantil. ⁵⁶

    Otra lección que se debe aprender es que las prédicas neogerenciales son, como suele decirse de manera metafórica, viejos vinos en nuevas botellas. Las ideas sobre la reforma del Estado, centrales en los lineamientos del Banco Mundial, fueron formuladas desde finales de los años de 1968 como se constata en varias obras de Peter Drucker publicadas entonces. También el concepto de privatización se copió y tergiversó de ideas originales de ese autor. Buena parte del ideario del gobierno reinventado de Osborne y Gaebler son copias o llanos reprocesamientos de nociones producidas también por Drucker, como es el caso de la distinción entre el timón y los remos, y que puede confirmarse en la obra La Gran Ruptura, aquí referida. Otra noción central: la gerencia por resultados, había sido propuesta por Drucker desde 1964.

    Más allá, el añoso ideario de que lo privado es mejor que lo público, tiene su origen en los trabajos de Frederick Taylor (1911) y Oliver Sheldon (1923). Sin embargo, los modelos gerenciales privados de lo publico no son herederos de esos autores, ni de Henri Fayol, Chester Barnard, Lyndall Urwick o Luther Gulick. Muy sesgadamente estudian a Herbert Simon, y no tiene mucha vinculación con autores de los negocios privados conspicuos como John Kotter,⁵⁷ y Henry Mintzberg. Este último, inclusive, es uno de sus críticos más fuertes. Los orígenes intelectuales del neomanejo público brotaron de el ideario de la economía neoclásica, esencialmente de una pluma de Ludwig von Mises encaminada a estigmatizar a todos los "totalitarismos" -entre los incluye al Estado benefactor-,⁵⁸ así como de la Escuela de Virginia y su opción pública. En esta última su ancestro conspicuo es Vincent Ostrom,⁵⁹ y más recientemente destaca William Niskanen entre otros pensadores más. ⁶⁰

    A pesar de su parentesco con el manejo público (public management) al estilo de la escuela encabezada por Donald Kettl,⁶¹ y Barry Bozeman,⁶² esta última escuela de pensamiento difiere bastante de los esquemas neoliberales de gerencia, por estrechar sus ligas con la hechura de policy como base de la formación del alto servicio público neogerencial.

    Hay que destacar la ausencia de sentido de superación científica de los esquemas gerenciales globales. Tanto en neomanejo público, como el gobierno reinventado, consisten en el Retorno de los Brujos de las viejas prédicas acerca de la antinomia entre política y administración que tanto les critica Rosenbloom. Este ha sido el punto más débil de ese estudio. Habida cuenta que esos modelos omiten y desconocen deliberadamente eso progreso sustancial que han sido las ciencias de policy, los esquemas gerenciales globalizadores no sólo han suscrito tan vieja antinomia, sino enriquecido, al dicotomizar al manejo y la policy. Con esta doble antinomia, tales esquemas se han alejado de la idea del proceso administrativo como un suceso interactuante de hechura e implementación, tal como es en la realidad. Por consiguiente, una de sus más notorias deficiencias como modelo de implementación es que, suponiendo que fuera posible desvincular la política y los asuntos gerenciales, se puede despachar mejor los servicios públicos.

    Los modelos neogerenciales constituyen medularmente esquemas de implementación, pues su destino es asegurar la eficiencia, la efectividad y la economía del proceso gerencial, así como elevar su calidad. Tal es el motivo de su énfasis sobre la gerencia por resultados que personifica el neomanejo público, así como los procedimientos de evaluación y medición de los productos y servicios. Sin embargo, esos modelos son desarrollados fuera de la teoría de la implementación hoy en día tan socorrida en las ciencias de policy, como en administración pública. No se consulta ni se trabaja la abundante literatura de implementación, lo que explica en buena medida las deficiencias de percepción de la realidad política donde opera el Estado y su administración. Por extensión esos modelos ostentan una notoria endeblez como doctrina, pues tal idea que evoca la relación feliz entre conocimiento y acción, está muy desdibujada como elemento motriz de su implementabilidad.

    En el nuevo manejo público es especialmente perceptible la ausencia de una teoría de la organización, pero esto es comprensible porque en su ideario económico neoclásico destaca al mercado como mecanismo de hechura de policy y se concibe a la organización como una barrera de implementación. El abono nutricional más visible al respecto lo ha provisto la opción pública, también idólatra del mercado, uyo aporte fue la noción simplificadora de las grandes organizaciones como entes especializados en servicios concretos. Antiguas ideas desarrolladas por Vincent Ostrom hace varias décadas, son la fuente de semejantes apreciaciones. ⁶³

    No existiendo una teoría de la organización, tampoco los modelos neogerenciales detentan conceptuaciones sobre la terminación administrativa. Esta noción, que hoy en día constituye uno de los más grandes avances en las ciencias de policy, ha contribuido de manera notoria a la explicación de la clausura temporal y espacial de las organizaciones, y ha explicado el alcance de su terminación -o de su perpetuación bajo nuevas condiciones-. Sería razonable suponer que la propuesta neoliberal de cesación de las organizaciones del Estado estuviera avalada por estudios como ese ente, pero no es de tal modo, recurriéndose más bien al planteamiento teologal y dogmático de las misiones heroicas del mercado y los neomanejadores. Por extensión, tampoco se explica por qué desaparecen programas, policies y hasta funciones enteras.

    Los modelos neogerenciales son extraordinariamente parroquianos. Sus tres versiones emergieron en la cultura anglosajona, pero su mejor representante, el nuevo manejo público, es el que personifica de una manera más nítida la insularidad de su origen. Antes ya referimos la bien ganada fama de los estadounidenses como los parroquianos transnacionales del pensamiento administrativo, ahora hablaremos de la insularidad de ese neomanejo como producto británico. En efecto, el neomanejo público es un término que denota la filosofía gerencial que domina la agenda de la administración pública en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia.⁶⁴ En estos países, isleñamente anglosajones, se le conoce como el enfoque Westminster por conjuntar a naciones dotados de una cultura común determinante.⁶⁵

    No debemos olvidar que existen variaciones entre el enfoque del gobierno empresarial y el paradigma post-burocrático, ambos angloamericanos, y el modelo Westminter que es propio de los países referidos. Esto es importante no soslayarlo porque el neomanejo público es aún menos parroquiano que los otros dos, pero suficientemente insular para que sea, paradójicamente, la propuesta de modelo global. Es una grand ironía que un paradigma insular sea sugerido como el modelo de la globalidad planetaria.

III

Dentro del cultivo de las ciencias administrativas suele ocurrir que la irrupción de nuevas ideas -o que parecen serlo-, sean recibidas con escasa criticidad y no falta quien las adopte apoteóticamente. Luego viene una producción en masa de publicaciones, principalmente en los países altamente administrados, y enseguida muchas réplicas complacientes en países que no están tan desarrollados. Afortunadamente existen puntos de vista críticos y creativos en ambos tipos de países, donde se razona sobre el suceso y expresa, con base en investigaciones científicas, las realidades que entraña. Se trata de apreciaciones que se profesan en la administración pública de siempre, así como de nuevos estudios en ese campo del saber. Pero también hay profesantes de los negocios privados entre aquellos, o generalistas de ambos campos del saber, cuyas ideas tienen mucho valor.

    Por principio, los cultivadores en administración pública razonan que los esquemas neogerenciales son inherentemente defectuosos, y que las premisas de que parte son falsas. Esos modelos sustentan que es el interés egoísta, no la comunión de intereses, el motor que mueve a la humanidad. Herbert Simon expresó recientemente que esas organizaciones -principalmente las de tipo gubernamental- han estado sujetas a una crítica injustificada. Ha razonado que principalmente los economistas sostienen que la conducta en las organizaciones, como todo comportamiento social, está dirigido hacia el auto-interés, de modo que el mecanismo natural de su orientación hacia el lucro explica que haya sido la privatización el objetivo a lograr.⁶⁶ Simon cree que la base de esta idea es falsa, que los seres humanos formulamos las decisiones con arreglo a los intereses de grupo y no con base en el auto-interés, de modo que la "mano invisible" está más ligada a la fuerza de la identificación organizativa, que al interés individual.

    Otro supuesto neogerencial sostiene que la empresa privada es un modelo de excelsitud recomendable para cualquier institución de la sociedad, incluyendo al gobierno. Graham Allison estima que entre el manejo público y el manejo privado existen diferencias constitucionales de rango superior, de forma tal, que ambos son al menos tan diferentes, como similares, pero que las diferencias son más importantes que las similitudes.⁶⁷ Por consiguiente, es una falacia pensar que la transferencia de las prácticas y técnicas del manejo privado en el gobierno redundan automáticamente en el mejoramiento de su desempeño.

    Una última presunción neogerencial supone que puede existir un manejo sin gobierno, pues una gerencia modelada con base en el mercado, no en la política, sugiere como innecesario un régimen político. Esto es lo que Henry Mintzberg definió magistralmente como "gobierno virtual", que no es otra coda que el apotegma de que el mejor gobierno es el no-gobierno. He aquí una gran falacia, pues el gobierno necesita manejo, y el manejo requiere cuando menos un poco de gobierno, de modo que no todo negocio es bueno ni no todo gobierno es malo, y cada cual tiene un papel que jugar en una sociedad democrática.⁷⁰ Más bien es necesario enaltecer al gobierno, que convertirlo en eunuco carente virilidad política: cuando se ataca al gobierno se hiere a la fábrica de la sociedad, concluyó Mintzberg.

IV

Habida cuenta de que en los países administrativamente desarrollados la adopción del neomanejo público ha sido limitada, y que sus academias detentan altos niveles de criticidad contra esa corriente, cabe preguntarnos hasta dónde los iberoamericanos debemos aceptar ese manejo sin criticidad de por medio y sin las debidas apreciaciones de efectiva implementabilidad en nuestra cultura administrativa. Y más si se trata de un canon insular propuesto a escala global.

    Hay un trabajo por hacer en nuestra región iberoamericana. Perseverar en no ser habitantes de un mundo donde se nos quiere situar en el sector globalizado y convertirnos en un centro de consumo de tecnología mercantil neogerencial.

    Debemos insistir en el ánimo de mantener nuestra cultura administrativa abierta a la universalidad, pero a través de las aduanas de sabiduría y los retenes de criticidad. Debemos, como bien lo habló Carlos Fuentes, un mexicano de dimensiones iberoamericanas y universales, "darle soluciones locales a los problemas globales". Y como corolario de este trabajo, hacemos nuestras las siguientes frases de tan ilustre iberoamericano:

"Es posible referirse una y otra vez a los datos negativos del fenómeno globalizador y la manera de superarlos. La lógica especulativa debe ceder ante la lógica productiva, la libertad de movimiento de las cosas, de las mercancías, no debe privar sobre la libertad de movimiento de los trabajadores;

"Démosle al fenómeno global, que es un hecho y no va a decirnos adiós, su dimensión nacional y humana. Démosle su centralidad al ser humano;

"En otras palabras, no hay participación global sana que parte de gobernancia nacional sana, y la gobernancia local necesita sectores públicos y privados fuertes y renovados. El Estado es necesario, el Estado no es superfluo, no hay economía desarrollada que no cuente hoy con un Estado no grande sino fuerte, no propietario sino regulador". ⁷¹

⁵⁴ Rosembloom, David. "Have an Administrative Rx? Don't Forget the Politics¡". United States, Public Administration Review. Vol. 53. num. 6. 1993. pp. 503-507.

⁵⁵ Ibid.

⁵⁶ Goodsell Charles. "Reinvent Government or Rediscover It?". United States, Public Administration Review. Vol. 53, vol. 1. 1993. pp. 85-87.

⁵⁷ Kotter, John. The General Managers. New York, The Free Press. 1982.

⁵⁸ Mises, Ludwig von. Omnipotent Government: the Rise of the Total State and Total War. New Haven, Yale University Press. 1944. Y del mismo autor: Bureaucracy. New Haven, Yale University Press. 1962 (1944).

⁵⁹ Ostrom, Vincent. "Public Choice: a Different Approach to Study of Public Administration". United States, Public Administration Review. Vol. 31. 1971. pp. 203-216.

⁶⁰ Niskanen, William. Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine Atherton. 1971.

⁶¹ Kettl, Donald. "The Perils -and Prospect- of Public Administration". United States, Public Administration Review. Vol. 50. num. 4. 1989. pp. 411-419.

⁶² Bozeman, Barry. "Introduction: Two Concepts of Public Management". Bozeman, Barry (ed.). Public Management: The State of the Art. San Francisco. Jossey-Bass Publishers. 1993. pp. 1-5.

⁶³ Ostrom, Vincent. "Public Choice: a Different Approach to the Study of Public Administration". United States, Public Administration Review. Vol. XXXI. 1971. pp. 203-216.

⁶⁴ Hood, Christopher and Michael Jackson. Administrative Argument. Aldershot, Dartmouth Publishing. 1991.

⁶⁵ Khademian, Anne. "What do We Want a Public Management to Be? Comparing Reforms". United States, Public Administration Review. Vol. 58. 1998, num. 3. pp. 269-273.

⁶⁶ Simon, obra citada, p. II.

⁶⁷ Allison, Graham. "Public and Private Management: are the Fundamentally alike in all Unimportant Respects" (1980). Stillman, Richard (ed). Public Administration: Concepts and Cases. Boston, Houghton Mifflin Co. 1988. p. 296.

⁶⁸ Drucker, Peter. Dirección de Instituciones Sin Fines de Lucro. Barcelona, El Ateneo. 1996 (1990). p. 4.

⁶⁹ Drucker, Peter. La Sociedad Post Capitalista. Bogotá, Grupo Editorial Norma. 1997 (1993). pp. 190-191.

⁷⁰ Mintzberg, Henry. "Managing Government, Governing Management". United States, Harvard Business Review. May-june, 1996. pp. 81-83.

⁷¹ Discurso ofrecido por Carlos Fuentes con motivo de la imposición de la Medalla Belisario Domínguez por el Senado de la Nación, en la Ciudad de México, octubre 8 de 1999.