31 de Marzo de 2000 Vol. 1 No.0


EL "MANAGEMENT" DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL
Un Modelo de Gerencia Pública Estándar en la Era de la Globalización: Dr. Omar Guerrero

VI. LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El concepto de globalización no es el adecuado para entender la compleja vida cosmopolita, de manera tal que la idea de internacionalización resulta ser más propia para comprender a un espacio estatal diversificado y que está ensayando un proceso de integración regional que servirá como experiencia para otros países que desen asociarse políticamente. Junto con esa idea debemos considerar a la supranacionalidad y la transnacionalidad.

    Un espacio semejante, donde domina la diversidad organizativa, la interdependencia y la coordinación, demanda ensanchar el potencial de creatividad intelectual para, no simplificando lo inherentemente complejo, se entienda la esencia del universo político diferenciado.

1. Internacionalidad, Supranacionalidad y Transnacionalidad

Desde la óptica de las relaciones entre los estados como entidades políticas, más que encontrarnos ante los fenómenos de la globalización, nos hallamos en el terreno dominado la nacionalidad, la internacionalidad, la supranacionalidad y la transnacionalidad. De hecho la relación de fuerzas entre lo nacional y lo internacional ha estado sujeta al equilibrio entre el dinamismo gravitacional de cada factor, pues tratándose de estados protagonistas en el ámbito externo, ellos gozan de un fuerte nacionalismo y un grado razonable de internacionalización que no merma sus intereses nacionales. Inclusive las grandes potencias del orbe aspiran a influir con su nacionalismo en el ámbito internacional de relaciones, pues ansían una supremacía supranacional.

    Los Estados Unidos entrañan un caso de gran singularidad, pues constituye un poder de magnitud supranacional que avasalla a una multitud de países del orbe, y sus intereses pesan decididamente en organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, de modo que su operación está determinada por ese poder supranacional. Consiste un Estado globalizador cuya estrategia universal se orienta a globalizar a los demás estados a su imagen y semejanza, produciendo lo que José Luis Orozco señala la "norteamericanización" del planeta. Se trata, sencillamente, de un país que influye, pero que no es influido; de un país que exporta su cultura, pero que no importa valores ajenos.

    Esta situación explica por qué una autora razona que los Estados Unidos es un país con baja internacionalización, ante el Japón, su rival más poderoso comercialmente hablando, cuyo grado internacional es mucho más elevado. Según lo plantea, esto obedece a que todavía en los Estados Unidos existe una incomprensión acerca de que la internacionalización no es refractaria a los intereses nacionales.27     Japón ha definido a sus intereses nacionales de manera económica, de modo que son plenamente compatibles con la internacionalización. El activo papel del gobierno japonés contrasta con el propio de los estadounidenses, cuyas labores se realizan aún fuera de un ambiente global dominado por la "piratería", donde prevalece un flujo del dinero que se mueve entre las fronteras a la velocidad de la luz, donde las empresas privadas compran y venden sin la interferencia del gobierno y donde las corporaciones multinacionales detentan más poder transnacional más formidable que el muchos estados nacionales. En los Estados Unidos ese ambiente global sólo conoce la vía de su influencia supranacional en la globalización, pero no por el influjo de la globalización en su interés nacional.

    Japón es internacional en tanto que los Estados Unidos son supranacionales, porque este país es la capital del imperio, no un virreinato ni una satrapía regional del globo.

    Susan Tolchin razona que, ante un panorama donde el poder transnacional impera, esa potestad planetaria no debe ser el sujeto que mueva a su antojo a los estados nacionales, sino una preocupación del gobierno y un campo de acción de los manejadores genuinamente públicos. Ese mundo del intercambio comercial no debe ser visualizado como un paraíso del mercado, sino como un ámbito de acción del gobierno como el sujeto con iniciativa, no como el objeto del manipuleo de las corporaciones transnacionales privadas.28 En contraste a la teología neoliberal del Banco Mundial y la OCDE, un Estado nacional pleno sólo podrá internacionalizarse en la medida en que incremente su fuerza, y en tanto que esta fuerza derive de las instituciones democráticas y de las dependencias gubernamentales que las sustentan.

    Ciertamente la administración pública hoy en día opera en un contexto globalizado que demanda una cooperación más intensa y estrecha entre las naciones. Esta situación implica un desafío para los tradicionales enfoques nacionales y aún locales, e inclusive, cuando las perspectivas occidentales se aplican a los países orientales, este hecho patentiza el reto de enfrentar la brecha existente entre esas teorías y su aplicación efectiva.29 Pero todavía los estudios en administración pública permanecen anclados en perspectivas nacionales, y es observable aún la tendencia hacia visiones etno o geocéntricas -y lamentablemente también las genofóbicas-, ya se trate de los Estados Unidos o de los países prominentes de Europa. Todas las naciones del orbe detentan el complejo de Electra sobre la patria, pues tal es su raíz y su destino, pero algunos son francamente parroquianos, y toca el mayor grado de parroquialidad a los Estados Unidos como lo han hecho saber Eric Welch y Wilson Wong.30 Una paradoja más es que las supranacionalidad estadounidense, está preñada con los gérmenes del parroquialismo administrativo más exacerbado del planeta.31

    Del lado no-occidental del estudio de la administración pública, los chinos se han observado a sí mismos como meros importadores de las ideas estadounidenses y europeas, en tanto que los coreanos juzgan que esas ideas han sido inaplicables en su contexto nacional.32

    Pero esta una verdad es sabida de antaño, tal como es notorio en trabajos que fueron formulados hace más de tres decenios, cuyo objeto trató de la implementabilidad de los principios administrativos estadounidenses y europeos en los países subdesarrollados. Al respecto Ralph Braibanti explicó, que cuando las instituciones administrativas son trasplantadas de un país a otro, su desarrollo es imprevisible y suelen satisfacer demandas diversas a las que satisfacían en la nación de origen. Existe la sobredeterminación de las instituciones administrativas preexistentes, más antiguas y arraigadas, que modelan a las instituciones recién implantadas a través de un complejo proceso que se llama "indigenización en espiral". Este proceso consiste en un movimiento dinámico de alta capacidad de transformación, de irradiación y de recepción de cultura, que altera las cualidades primigenias de la institución así implantada.33
Ocurre un fenómeno similar con las ideas y los modelos importados, como lo hace saber Joseph Lapalombara, quien fustigó que el paradigma administrativo anglosajón, no habiéndose aplicado en los Estados Unidos, se propusiera como la remedio para los defectos administrativos de otros países. 34

2. Estudios Internacionales y Administración Comparada

La estrategia de modelar la vida de las colonias a imagen y semejanza de las metrópolis, es la historia más antigua jamás contada. De hecho, esta ha sido una metodología usual de transculturación, junto con la conquista, la diplomacia y la difusión del saber administrativo. Cuando referimos la conquista, no sólo señalamos la transculturación del dominado por el amo, sino de este por aquél, porque civilizaciones más débiles militarmente que las de los conquistadores, también llegaron a asimilar administrativamente a los recién llegados. Baste aquí con que nos asomemos a la época de la descolonización en este siglo XX que se está extinguiendo. Hoy se habla de la globalización, antaño se discurría de modernización.

    No sabemos si exista una administración químicamente pura, ajena al contagio internacional, y que halla emergido por generación espontánea. Desconocemos si algún proceso de construcción de una administración pública no esté contaminado mínimamente por la cultura proveniente de otras civilizaciones. Sabemos, empero, que los procesos de edificación de esa administración entraña un fenómeno de mestizaje y simbiosis universal, que transcurre como un legado de país a país por medio de un mecanismo de adopción y adaptación. Los hábitos, las costumbres y las ideas administrativas, de manera similar a las tres grandes religiones occidentales, están tejidas por el sincretismo

    A pesar de la antigüedad de la configuración internacional de la cultura administrativa, la primera teoría "global" sobre la administración pública emergió hasta mediados de la década de 1950. Ella estaba basada en la idea de la modernización como el proceso por el cual los países subdesarrollados estarían en condiciones de alcanzar el estadio superior de los países desarrollados. Desde la perspectiva de la administración pública, su modernización significaba desarrollar capacidades de crecimiento, diferenciación y especialización funcional, para encarar al desafío del cambio y la movilización social de manera estable. Esa modernización implicaba un modelo administrativo indicativo basado en la administración de los países altamente desarrollados, un modelo no sólo aplicable universalmente hablando, sino además carente de dificultades de implementabilidad insalvables.

    Dentro del cuantioso caudal de literatura sobre la modernización se hizo célebre la obra de Fred Riggs, cuyo "modelo prismático" retrató la metodología del tránsito de la modernización administrativa no-occidental, a la modernización administrativo universal (calcada en la experiencia occidental).35 Sus ideas fructificaron en una cauda de discípulos de la academia,36 pero también sirvieron de inspiración para esquemas de administrativos con gran influencia en una diversidad de países recién descolonizados. 37

    Ideas como estas no se deben considerar como definitivamente sumidas en la tumba del olvido, tal como lo patentiza el rescate de un término antaño muy utilizado: administración para el desarrollo (o desarrollo administrativo), pero rebautizado al tenor de los tiempos actuales como manejo para el desarrollo (development management). Este campo del saber de tal modo reverdecido constituye una disciplina aplicada y ampliamente ecléctica, cuyo contenido analítico y práctico que refleja cuatro facetas.38 En primer lugar implica el mejoramiento de la eficiencia y la efectividad de los programas de asistencia técnica de los organismos internacionales. En segundo lugar, esa disciplina aparece como un repertorio instrumental que ofrece una aplicación de instrumentos gerenciales y analíticos adaptados desde una variedad de disciplinas, tales como la gerencia estratégica, la teoría de la organización y la ciencia política. En tercer lugar, entraña la incorporación de nuevos valores que enfatizan la auto-determinación, el empoderamiento y una distribución equitativa de los beneficios. Finalmente, el manejo para el desarrollo significa un proceso de intervención donde la aplicación de herramientas persigue objetivos con formas de auto-conciencia fundados en valores políticos. Hay que enfatizar que el concepto de administración para el desarrollo constituyó una herramienta central en la administración pública en los países que, en efecto, estaban subdesarrollados -y lo siguen estando desafortunadamente-. Y a pesar de que entre sus conspicuos promotores no se dejaba de observar al desarrollo administrativo como un concepto elusivo,39 proliferaron trabajos en muchos países, destacando en la región iberoamericana el libro de Wilburg Jiménez Castro. 40

    Sin aspirar a ideales planetarios tan elevados, algunos organismos internacionales se conformaron con hacer la difusión de los progresos occidentales en administración pública. Aquí ha sido relevante el papel de los programas de la ONU y de la Organización de Estados Americanos (OEA), que estuvieron dedicados a la implantación de amplios programas de asistencia en administración pública obviamente modelados en la experiencia de países con mayor desarrollo administrativo, como los Estados Unidos y las naciones de Europa occidental. Quizá el mejor ejemplar de estos trabajos fue un modelo de administración pública dedicado a los países subdesarrollados, y que apareció en una publicación amplísimamente divulgada.41 Se trató, en efecto, de un trabajo de gran significación cuyas fuentes fueron los informes de expertos que habían laborado en el campo del mundo administrativo subdesarrollado, y que estaban agrupados en la División de Administración Pública de la ONU.

    Por su parte, los estudios internacionales sobre administración pública comenzaron en los Estados Unidos con Harland Cleveland hacia 1933, quien creía que las fronteras entre los nacional y lo internacional son más relevantes que los límites entre lo nacional y lo local.42 Pero los análisis de administración comparada son más añosos, tal como se percibe en una obra de Frank Goodnow publicada en 1893, donde se hace un examen de los Estados Unidos, Inglaterra, Francia y Alemania.43 Más antiguo aún es un libro publicado en México (1889) donde se comparan los sistemas de administración financiera de nuestro país y de Francia. 44

    Pero hoy en día la perspectiva internacional es diversa porque la "administración pública global" entraña esencialmente un ajuste y reajuste estructural de las fronteras económicas entre las naciones, debido al influjo de los cambios planetarios.45 Además, el escenario mundial requiere un cambio esencial en el desempeño de un manejador público que ahora piensa globalmente y actúa localmente, para hacer que actúe global y localmente al mismo tiempo. Si embargo, hay muy pocos gerentes públicos cuyo desempeño está fundado en conocimientos internacionales a partir de su formación universitaria. Un paso adelante será incorporar los elementos de la internacionalidad y de administración comparada, para aquilatar el modo cómo esos elementos inciden en la administración pública nacional.

    Los estudios sobre la administración pública no deben desconocer los fenómenos de globalización económica, sobre todo porque la unidimensionalidad de un enfoque tal suele provocar serias confusiones sobre su papel nacional e internacional. Pero al mismo tiempo destaca el que esa administración sigue siendo examinada nacional e internacionalmente dentro de sus quicios políticos y administrativos, y que se hace imperativo invocar la colaboración de la ciencia de las relaciones internacionales. Al efecto ya existe un sustancial acervo acumulado por la ancestral tradición de estudios en varios países del mundo, donde la interrelación de las administraciones nacionales es relevado de manera central.

    Los Estados Unidos, siendo un país doblemente supranacional y parroquiano, han abonado a favor de esta perspectiva a través del cultivo de la administración comparada y de administración internacional. En este país se creó al Grupo de Administración Comparada y al Comité Internacional como órganos especializados de la Sociedad Estadounidense para la Administración Pública (ASPA, siglas en inglés). Ambas instituciones fueron reemplazadas por la Sección de Administración Internacional y Comparada (SICA, siglas en inglés) de la ASPA, Sección que hoy en día tiene más de 25 años de fructuosa vida. El Grupo de Administración Comparada fue fundado en 1960 y lo encabezó Fred Riggs, en tanto que el Comité Internacional fungió como la contraparte estadounidense del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IICA). 46

    Ferrell Heady ofrece una vía de análisis de los fenómenos de la internacionalización de la administración pública diverso a la globalización económica, que es mucho más fructuoso. En primer lugar, propone que los campos de la administración comparada y la administración internacional sean trabajados asociadamente, no de manera aislada como se ha hecho hasta ahora, para entender el fenómeno de la internacionalización de la administración pública como un suceso general e interdependiente. Una conjunción tal contribuiría a la creación de un nuevo subcampo del saber, una asociación fecunda de la administración pública y las relaciones internacionales.47 De este trabajo en colaboración emanaría un beneficio sucedáneo para la administración pública estadounidense, la cual, en 1947, se mantenía atada al influjo de la cultura nacional individual, y no trascendía aún como un cuerpo de conocimiento integrado más allá de la peculiaridad de los establecimientos nacionales.48 Pero esta sugerencia de Robert Dahl ha sido desoída inveteradamente por los estadounidenses cuyo estudio de la administración pública se conserva actualmente como un producto local y parroquiano, tal como lo estaba en el año señalado.

    En segundo lugar, existe un campo de estudio prometedor que es el servicio civil internacional, especialmente el de las Naciones Unidas, que consiste en una institución administrativa planetaria plenamente hablando. En ella sus caracteres así lo refrendan, pues existe la lealtad a la organización internacional del caso, la imparcialidad en la implementación de policy, la independencia con respecto a sus países de origen del servidor público internacional, y el reclutamiento y desarrollo con base en el mérito.

    En tercer lugar, se considera a las Naciones Unidas como organización planetaria cuya magnitud estructural, de personal y de funciones no sólo son muy importantes, sino crecidos, toda vez que cumple con funciones que desde su fundación son propiamente internacionales. 49

    En cuarto lugar destaca la existencia de un punto de convergencia común de la administración internacional y de las administraciones públicas nacionales, que consiste en el servicio civil que un muchos países del orbe tiene caracteres similares o equivalentes, y que es igualmente comparable con las carreras administrativas de los organismos internacionales.

    En quinto lugar resalta la integración política regional, cuyo caso conspicuo es la Unión Europea, como lo observamos, y que tiene un horizonte de complejidades que superar.50 Esta experiencia será la que más ilumine el alcance real de la integración regional de tal modo concebida, así como su homologación en partes del planeta que caminen en la misma vía.

    Finalmente, la privatización también es un tema de interés -pero no con el espíritu triunfalista y apologético de la OCDE y el Banco Mundial-, porque en sus dimensiones nacional e internacional no han sido suficientemente evaluadas por cuanto su éxito y fracaso; ni se sabe con precisión cuál es el resultado de las tareas de los organismos públicos privatizados. En efecto, un balance realista de la privatización puede ser muy aleccionador, sobre todo porque podrá mostrar en que países fue exitosa y donde fracasó, como ha ocurrido en Iberoamérica.

    En suma, Heady razona que se puede esperar que la SICA esté más activa que en el pasado con respecto a la vinculación de la administración comparada y la administración internacional. Un punto de partida puede ser la confrontación de los especialistas de ambas perspectivas con el objeto de producir un consenso que posibilite dicha vinculación. En esta tarea puede participar la ASPA y el IICA, además de Asociación Estadounidense de Ciencia Política (ASPA, siglas en inglés) y la Asociación Nacional de Escuelas de Administración y Asuntos Públicos (NASPAA, siglas en inglés).

     En el seno de un mundo político cosmopolita, todo Estado, independientemente de su grado de desarrollo, descansa en el nacionalismo y muchos de ellos gozan de una vida democrática intensa. Democracia y nacionalismo requieren del gobierno de la ley, de la legalidad y de la regulación del mercado, y es imperativo que sus promesas ofrecidas sean alcanzadas a través de una burocracia que puede -y debe- ser criticada, pero no suprimida.51 Por consiguiente, más que una fase de post-modernización estamos viviendo una etapa de para-modernización, a decir de Fred Rigs, donde existe una necesaria confrontación entre las consecuencias negativas de la modernización y de la burocracia como su instrumento.52 En todo caso, ayer como hoy, la burocracia es la organización que establece y conserva la continuidad de la vida estatal, y por extensión, de la sociedad y de su actividad económica.

    Actualmente la administración pública debe resolver positivamente dos tensiones que la jalonean hacia las orillas. La primera refiere la pugna entre las tradiciones nacionales de su vida política y jurídica, y los principios universales del manejo público y privado cuya aplicación reclama un epítome de adaptabilidad crítica y razonada. La segunda tensión implica la colisión entre un modelo de gobierno fundado en la cooperación voluntaria como motivación central de la conducta pública, y el paradigma de Estado globalizado que se encamina a la satisfacción de un interés privado que no se sobreponga al interés público.53

    He aquí el problema eterno de la administración pública moderna, cuya existencia sólo es explicable por su capacidad para hacer compatibles el destino individual del hombre dentro de la comunidad, y de la comunidad misma como la productora del subsidio social que utiliza aquella administración para contribuir al logro de ese doble signo.


27 Tolchin, Susan. "The Global from Nowhere: Making Governance in the International Environment". United States, Public Administration Review. Vol. 56, num. 1. 1996. p. 1.

28 Ibid, pp. 7-8.

29 Welch, Eric and Wilson Wong. "Public Administration in Global Context: Bringing the Gasp of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations". United States, Public Administration Review. Vol. 56, num. 1. 1998. p. 40.

30 Ibid.

31 Dwight Waldo ha hecho notar que la persistencia del modelo de la dicotomía política-administración en el estudio de la administración pública en los Estados Unidos, como la refracción de tensiones intra e interdisciplinarias, así como una querella parroquial y estéril entre sus profesantes. Waldo, Dwight. "A Theory of Public Administration Means in Our Time a Theory of Politics Also". Lynn, Naomi and Aaron Wildawsky (eds.). Public Administration: The State of Discipline. New Jersey, Chatham House Publishers. 1990. p. 78. Las cursivas son nuestras.

32 Welch, Eric and Wilson Wong, obra citada, p. 42.

33 Braibanti, Ralph. "Burocracia Política y Poder Judicial en Pakistán". Lapalombara, Joseph (comp.). Burocracia y Desarrollo Político. Buenos Aires, Edit. Paidós. 1970 (1963). pp. 328.

34 Lapalombara, Joseph. "Burocracia y Desarrollo Político: Consideraciones Generales". Lapalombara, Joseph (comp.). Burocracia y Desarrollo Político. Buenos Aires, Edit. Paidós. 1970 (1963). p. 29.

35 Riggs, Fred. Administration in Developing Contries: The Theory of Prismatic Society. Boston, Houghton Mifflin Company. 1964.

36 Chapman, Richard. "Prismatic Theory in Public Administration: a Review of the Theories of Fred Riggs". United Kingdom, Public Administration. Vol. 44, 1965. pp. 415-432.

37Kasfir, Nelson. "Prismatic Theory and African Administration". United States, Word Politics, vol. 21, num. 2. 1969. pp. 295-314.

38 Brinkerhoff, Derick and Jennifer Coston. "International Development Management in a Global Word". United States, Public Administration Review. Vol. 59, num. 4. p. 349.

39 Riggs, Fred. "Administrative Development: An Elusive Concept". Montgomery, John and William Siffin (eds.). Approaches to Development: Politics, Administration and Change. New York, MacGarw-Hill. 1968. pp. 225-255.

40 Jiménez Castro, Wilburg. Administración Pública para el Desarrollo Integral. México, Fondo de Cultura Económica. 1975 (1971).

41 Organización de las Naciones Unidas. Manual de Administración Pública. Nueva York, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. 1962.

42 Welch, Eric and Wilson Wong, obra citada, p. 42.

43 Goodnow, Francisco. Derecho Administrativo Comparado: Análisis de los Sistemas Administrativos. Madrid, España Moderna. Sin año (1893). Dos tomos.

44 Busto, Emiliano. La Administración Pública de México: Breve Estudio Comparativo entre el Sistema de Hacienda en Francia y el Establecido en México. París, Imprenta Administrativa de Pablo Dupont. 1889.

45 Welch y Wong, obra citada, p. 42.

46 Heady, Ferrell. "Comparative and International Public Administration: Building Intellectual Bridges". United States, Public Administration Review. Vol. 56, num. 1998. 1. p. 32.

47 Ibid, p. 35.

48 Dahl, Robert. "The Science of Public Administration". United States, Public Administration Review. Vol. VII, num. 1. 1947. pp. 1-11.

49 Heady, obra citada, p. 37.

50 Ibid, p. 38.

51 Friedrich, Carl. "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Friedrich, Carl and Edward Manson (eds.) Public Policy. Harvard University Press. 1940. pp. 16-17.

52 Citado por Lynn, obra referida, p. 8.

53 Lynn, obra citada, p. 18.

 


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