EL "MANAGEMENT" DE LA INTERDEPENDENCIA GLOBAL
Un Modelo de Gerencia Pública Estándar en la Era de la Globalización: Dr. Omar Guerrero

IV. MODELO ESTÁNDAR DE "MANAGEMENT" PÚBLICO GLOBAL

El Estado globalizado del planeta, reproducido como clon por doquier bajo las prédicas de los organismos económicos internacionales, implanta como su emanación a un modelo único de manejo público estándar para todos los países sin detenerse en peculiaridades, distinciones ni diversidades. "Este modelo se caracteriza por los siguientes rasgos:

"Una orientación más marcada hacia los resultados, en términos de eficiencia, de eficacia y de calidad del servicio;

"La sustitución de formas de organización jerarquizadas y fuertemente centralizadas para un contexto de gestión descentralizada, en el que las decisiones referentes a la asignación de recursos y a la prestación de servicios se adopten más cerca de su campo de aplicación, y en donde los clientes y otros grupos interesados puedan dar a conocer sus reacciones;

"La posibilidad de explorar soluciones diferentes de la prestación directa de servicios y de una reglamentación directa par el Estado, susceptibles de conducir a resultados más eficaces;

"Una búsqueda de eficiencia en los servicios prestados directamente par el sector público, gracias a la fijación de unos objetivos de productividad y a la creación de un clima de competitividad en el interior del sector público y entre las organizaciones que lo integran". ³

1. El Manejo por Resultados

Un manejo diseñado de tal modo permitirá que el gobierno se adapte a los cambios globales en forma automática, flexible y económica. Para fomentar la cultura orientada hacia los resultados, es indispensable incrementar la autonomía y la flexibilidad en el uso de los recursos públicos, pues la finalidad radica en estimular que los manejadores dediquen más tiempo a los resultados, otorgandoseles más agilidad y autonomía en el uso de esos recursos, sean recursos financieros o recursos humanos -en todo caso para esta visión el ser humano es un recurso-. El incremento de autonomía comparte espacios con el fortalecimiento de la responsabilidad en la gerencia de resultados. Esta gerencia entraña el usos de distintas fórmulas contractuales que definen a los niveles de financiamiento globales, calculados ocasionalmente a plazos de varias años. Brevemente hablando, el manejo por resultados consiste en la determinación de cómo se deben alcanzar los programas establecidos, y supone la confección de indicadores que facilita la supervisión, el conocimiento y la evaluación de los logros en término de los resultados.⁴

    La OCDE se ha lisonjeado de que por medio del manejo por resultados se establece una estrategia de esfuerzo dirigido a dejar actuar a los gerentes, y paralelamente, forzarlos a actuar. La orientación hacia el cliente resulta decisiva en la gerencia por resultados, sobre todo en lo relativo a los servicios públicos cuando su prestación involucra el uso de los fondos igualmente públicos. Por consiguiente, se generaliza la práctica de establecer normas de servicio que especifican la calidad esperable el usuario, estableciendo puntos de referencia que faciliten la evaluación.

    Una gerencia orientada al cliente requiere que los productos y servicios que emanan de su actividad sean competitivos en el mercado, pues, aunque el establecimiento de la competencia no siempre ha sido posible ni oportuna, las reglas del mercado han sido positivas en los países donde se implantaron. En efecto, los expertos de la OCDE infieren que la introducción de la competencia en sector público fomentó el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos, así como de su nivel eficiencia y la reducción de los costos. E insisten en que, "desde esta perspectiva, la adopción de armas mercantiles y la privatización constituyen importantes posibilidades y actuación". ⁵

    El éxito de la implantación de los mecanismos de mercado en los procesos de gobierno es tal, que deben ser adoptados por un mayor número de los países del mundo. Medidas inspiradas en esos mecanismos, tales como la facturación a los usuarios, los mercados internos y la contratación por fuera (contracting out), facilitaron la reducción gastos y la obtención de mayor eficiencia. A estas bondades se debe sumar el logro de una relación equitativa entre la calidad del servicio y su costo.⁶ De hecho, la demanda de los servicios que emergió a través de las reglas del mercado, ha constituido el indicador más riguroso de los resultados de un servicio público de tal modo endoprivatizado,⁷ y contribuido a la consecución del objetivo de medir adecuadamente los rendimientos del Estado.

    La gerencia global diseñada con base en la orientación al cliente, que está sumergida en el mercado y sometida a la competencia en la provisión de servicios, personifica un manejo público desregulado, pues una gestión racional de la normatividad entraña un objetivo muy importante de la actividad gubernamental. En efecto, los esfuerzos realizados por los países de la OCDE para aminorar el volumen de las normas, así como mejorar su calidad, ha derivado en la supresión de reglamentos anticuados, o que habían sido rebasados por la realidad, o que dificultaban el ejercicio de las funciones administrativas.⁸ Paralelamente, la internacionalización ha reforzado estas reformas por la proliferación de acuerdos multilaterales y bilaterales de cooperación.

    La promoción de un modelo estándar de implementación para el consumo de los países subdesarrollados ha derivado en algunos tipos de manejo que supuestamente tienen fuentes diversas, pero que sus lazos filiales son muy estrechos. Laurence Lynn cree que existe un modelo único inherente a la globalización, aunque ha sido bautizado de manera diversa como "paradigma post-burocrático", "gobierno empresarial" y "nuevo manejo público" (new public management).⁹ El paradigma post-burocrático se debe a Michael Barzelay,¹⁰ en tanto que el concepto de gobierno empresarial es obra de David Osborne y Ted Gaebler.¹¹ El nuevo manejo público es el más representativo de la globalización y consiste en el prototipo de estandarización señalado.

2.     El Nuevo Manejo Público

La globalización económica es la madre del neomanejo público, que ha sido observado bajo una apreciación unidimensional de la historia reciente y que asimila a la planetización administrativa sucedánea bajo la férula de la economía neoclásica. El nuevo manejo público consiste en un modelo de implementación privada de lo público que ha sido manufacturado con la materia prima de esa económica neoclásica, y que entraña una propuesta transdisciplinaria orientada a colonizar a la administración pública. Ese neomanejo es un reflejo de la globalización cuyo objeto es el de estandarizar las metodologías de gestión interna en todos los países del mundo, tomando como base la experiencia vivida en el Reino Unido y Australia, así como Canadá y los Estados Unidos, pero cuyo arquetipo es Nueva Zelanda.

    Para hacer factibles sus designios, esta cruzada transdisciplinaria es construida con materiales provenientes de la subcultura neoliberal anglosajona y movilizada a través de un discurso que fluye en el idioma de los países que ostentan esa cultura. El nuevo manejo público es una transdisciplina anglosajona en idioma inglés para la cual muchos países aún no desarrollan las traducciones adecuadas, ni tampoco fórmulas de recepción y adaptación crítica. Se trata de una transculturación que está obrando todavía sin adaptaciones, sino como una mera adopción que es asumida sin ajustes, y no contempla acondicionamientos idiomáticos a la realidad vigente del país receptor.¹²

    El neomanejo público todavía es un modelo de implementación uni-lingüe y uni-cultural, un fenómeno inherente a un puñado de países anglosajones que se exporta como una mercancía para que se consuma en los países subdesarrollados a través de las ofertas que se concentran y luego se distribuyen a través de la OCDE. Esta exportación mercantil es asegurada por medio del financiamiento condicionado del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que se conoce con el eufemismo de "reforma estructural".

    La economía neoliberal ha producido una mercancía llamada neomanejo público que se puede traficar a través de las fronteras nacionales y ser consumida por cualquier tipo de cliente gubernamental. Para facilitar su procesamiento comercial, ese neomanejo ha sido manufacturado como valor de cambio para ser exportable y de circulación fluida en el mercado mundial de tecnología gerencial privada, cuyo destino son los gobiernos de los países subdesarrollados del orbe. La estandarización gerencial planetaria a través del neomanejo público intenta encontrar un punto de origen común entre todos los países del planeta, alegando que se trata de un fenómeno universal emergente de relaciones entre el gobierno y los ciudadanos, y entre el sector público y el sector privado.

    La nueva religión gerencial tiene una catedral de donde emana la estrategia mundial de promoción del nuevo modelo de implementación: la OCDE, cuyas publicaciones -fundamentalmente las promovidas por el Comité de Manejo Público (Public Management Committee)- refractan los avances e iluminan las líneas futuras que se sugieren a sus miembros, así como a un amplio repertorio de potenciales consumidores de países ajenos a la misma. La OCDE aspira a sembrar sus técnicas gerenciales privadas en un universo indiferenciado, independientemente de la naturaleza política de cada nación.¹³     Siendo el nuevo manejo público fundamentalmente un conjunto de técnicas, no por ello desecha del todo tener inspiraciones académicas que juzga de valor teórico, de modo que frecuentemente en sus prácticas subyacen las ideas de Thomas Peters y David Waterman sobre la excelencia de las empresas de negocios. ¹⁴

    Bajo la nueva etapa post-burocrática ocurre un fenómeno de post-modernización cuyo signo es una fuerza superior al nacionalismo, cuyo carácter es la discontinuidad histórica, y la internacionalización de las élites administrativas, de las reformas, de la praxis y de la política. El Estado post-moderno es el producto del triunfo del capitalismo basado en la economía de mercado mundial, luego de un desplome juzgado como definitivo de los regímenes socialistas de Europa.¹⁵ Una vez arrasada la burocracia nacional en estos regímenes, el capitalismo globalizado requiere abolir al estatismo empresarial que sobrevive en los regímenes capitalistas porque estorban al mercado mundial, interfieren el libre flujo de capitales y limitan la movilidad laboral. En contraste con la visión del nacionalismo sobre un Estado burocrático fuerte, el globalismo exige un irrestricto movimiento de capitales sin patria a través de fronteras permeables al libre paso del dinero circulante.

    El modelo gerencial estándar así narrado es de carne y hueso, por decirlo de algún modo, y existe un país donde se ha personificado plenamente: Nueva Zelanda. El modelo exalta la utilidad del manejo por resultados y ha sido ese país su implantador incondicional, pues su administración descansa en aquellas herramientas que vinculan las grandes funciones del gobierno, con las metas operacionales y sus resultados.¹⁶     Allí se han establecido "áreas estratégicas de resultados" que se reflejan en "áreas claves de resultados" de los departamentos administrativos y de sus agencias, que de tal modo sirven de sustento al compromiso de desempeño establecido entre el ministro y los titulares de cada uno de esos departamentos. Este compromiso está vinculado con los acuerdos de adquisiciones que cubren la provisión de los bienes y servicios.

    En la administración pública neozelandesa -hasta donde cabe este término con plenitud- se han establecido los mecanismos de mercado para mejorar, se dice, el control de los gastos públicos, adelantar sobre las relaciones contables, e incrementar la flexibilidad y la responsividad administrativa. Los mecanismos de mercado están acompañados con el uso de cargos al usuario, contratación por fuera, vauchers, convenios intergubernamentales, financiamiento de infraestructura con la asociación de recursos públicos y privados, corporativización y privatización. Obviamente han sido implantados mecanismos de competencia, objetivos de lucro, incentivos económicos para el personal y toma de decisiones descentralizadas.

    La corporativización es un concepto clave que significa, en el seno de esa administración, que sus departamentos operan como unidades con autonomía, de manera similar a la empresa privada, y que dedican su trabajo a la producción de bienes y servicios tales como la generación de energía eléctrica, el servicio postal y la producción forestal. Su operación bajo la modalidad de negocio rentable está nutrida por un desempeño financiero transparente, en tanto permanezcan como propiedad del gobierno. El concepto de corporativización entraña la existencia de dividendos por los rendimientos, o bien, pérdidas por las desazones en el mercado. Sin embargo, este estatuto organizativo no es sino una etapa transitoria hacia la privatización de la producción de esos bienes y servicios.

³ Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, La Administración al Servicio del Público, p. 37.

⁴ La idea de la gerencia por objetivos y la gerencia por resultados es añeja. Ver Drucker, Peter. The Practice of Management. New York, Harper and Ro Publishers. 1954. Cap. 11 (Managing by Objetives and Self-control -Manejo por Objetivos y Autocontrol). Y, del mismo autor, Managing for Resulta. New York, Harper and Row Publishers. 1986 (1964).

⁵ Organización para la Cooperación y el Desarrollo, La Transformación de la Gestión Pública: las Reformas en los Países de la OCDE, p. 40.

⁶ Ibid, p. 41.

⁷ El autor de estas líneas ha hecho una distinción entre exoprivatización y endoprivatización. La exoprivatización consiste en el proceso por el cual la administración pública trasfiere la producción de bienes y servicios a la empresa privada. La endoprivatización, por su parte, es la sustitución de la gestión de los asuntos públicos por la idea, la metodología y la técnica del espíritu empresarial privado. En contraste con la exoprivatización, en la cual el manejo público es el sujeto de la transacción de cosas hacia el mercado, en la endoprivatización ese manejo se convierte en el objeto de la transacción mercantil. En tanto la exoprivatización incide en el qué de la administración pública, la endoprivatización lo hace con el cómo. Guerrero, Omar. Del Estado Gerencial al Estado Cívico. México, Universidad Autónoma del Estado de México, y Miguel Ángel Porrúa, Librero y Editor. 1999. pp. 45-46.

⁸ Organización para la Cooperación y el Desarrollo, La Transformación de la Gestión Pública: las Reformas en los Países de la OCDE, pp. 41-42.

⁹ Lynn, Laurence. "The New Public Management as an International Phenomenon: a Skeptical View ". International Public Management Journal. Vol I, num. 1.

¹⁰ Barzelay, Michael. Breaking Throught Bureacracy: A New Vision for Managing in Government. Los Angeles, University of California Press. 1992.

¹¹ Osborne, David y Ted Gaebler. El Nuevo Modelo de Gobierno: como Transforma el Espíritu Empresarial al Sector Público. México, Ediciones Gernika. 1994 (1992).

¹² Los problemas de adaptación saltan a la vista desde el idioma inglés mismo, como es visible en un artículo preparado originalmente en italiano y luego traducido al español -con actualizaciones-, donde conceptos claves quedan sin traducir. Ellos son: new public management, Financial Management Iniciative, Next Steps, National Performance Review, benchmarking, public governance, empowerment, top down, botton down, botton up, quality awards, case management y disease management. Meneguzzo, Marco. "Repensar la Modernización Administrativa y el New Public Management". Caracas, Reforma y Democracia. Num. 11. 1998. pp. 142-164 (la versión preliminar en italiano fue presentada en el Congreso Internacional del Centro de Administración para el Desarrollo, en 1997).

¹³ Mathiasen, David. "The New Public Management and Its Critics". International Public Management Journal. Vol I, num. 2. 1997. p. 1.

¹⁴ Peters, Thomas and Robert Waterman. In Search of Excellence. New York, Warner Books. 1982.

¹⁵ Lynn, obra citada, pp. 6-7.

¹⁶ Public Management Committee. Issues and Developments in Public Management. Paris, Organization for Economic Cooperation and Development. 1997. pp. 21, 41 y 43.

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