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Como premisa teórica se hace referencia a la relación entre desarrollo y seguridad, utilizando indistintamente la dirección de esta relación. Por una parte, según Herrero (2006), se tienen dos paradigmas, el primero señala que un lugar homogéneamente desarrollado sería también un lugar más seguro. Según esta lectura, el subdesarrollo y la pobreza son factores determinantes de vulnerabilidad – conflicto - violencia y solo el desarrollo y la reducción de la pobreza pueden acabar con las causas profundas de inestabilidad e inseguridad. El segundo, señala que la seguridad es una precondicionante de desarrollo y la relación causal es a la inversa (la inseguridad genera subdesarrollo).

 

Los dos paradigmas, aunque utilizados ampliamente en la política pública, han sido rebasados al ser manejados de manea aislada e independiente, y por ser fuente de manipulación en torno a las decisiones de asignación de recursos financieros. Para Giraldo, et al. (2006), existen dos factores que tienen un alto peso en la referencia teórica: la caracterización política del territorio (gobernabilidad) y la calidad de los liderazgos. Las políticas adecuadas requieren trabajar simultáneamente sobre las dos dimensiones, ponderando las prioridades en cada momento y, si es inevitable, postergando objetivos parciales en una u otra dimensión.

 

La pobreza tiene un impacto en la seguridad, ya que incrementa el grado de vulnerabilidad de la población que carece de recursos propios y cuyo gobierno tampoco puede, y en algunos casos no quiere, proteger. ¿En qué medida la falta de seguridad impide una lucha eficaz contra la pobreza? La razón de esta diferencia entre dos procesos que pudieran estar íntimamente ligados está en que el crecimiento y el desarrollo económico son conceptos relativos al conjunto de un territorio mientras que la pobreza es algo más localizado geográficamente y socialmente. Si bien se pueden concebir que un país o estado consiga crecimiento económico e incluso desarrollo humano en un contexto de violencia, inseguridad y desigualdad, es más probable que no consiga iguales progresos en la reducción de la pobreza en las áreas afectadas por la violencia (Sebastián, L. 2005).

 

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Observatorios urbanos

El concepto de observatorio urbano fue propuesto en 1962 por Robert C. Wood (Williams, L. 1972) señalando que el estudio de las políticas urbanas deberá ser tratado como un fenómeno científico, el cual debe ser observado. Además, se identifica la falta de coordinación entre los especialistas académicos y los gestores públicos, asimismo la divergencia entre las agendas de investigación y la de la administración pública y social. Finalmente, el tercer punto es la ausencia de información que soporte las decisiones. Así, los observatorios urbanos serán estaciones de campo, centros de información y áreas de monitoreo bajo la supervisión de los científicos y académicos.

 

A treinta años de experiencia, los objetivos de los observatorios urbanos no han cambado sustancialmente, éstos son (Dimock, M. 1972 y López, M. 2005):

 

• facilitar y hacer accesible a los tomadores de decisiones locales, la información científica y tecnológica desarrollada en las universidades para resolver problemas específicos de las ciudades o áreas metropolitanas
• Generar y coordinar un programa de investigación continua sobre temas urbanos fundamentado en la experiencia práctica y aplicada, relevante para el medio urbano y los problemas urbanos, asimismo, focalizados y diferenciados dentro de la ciudad y para los diferentes ciudadanos (hombres, mujeres, niños, ancianos)
• Incrementar las capacidades de las universidades para relacionar y desarrollar actividades de entrenamiento más efectivas en temas concernientes a los problemas urbanos y condiciones de vida en las ciudades.

 

Para el año 2003, treinta años después de la conceptualización de los observatorios urbanos, el gobierno mexicano implementa la operación de los observatorios urbanos, se centra en los temas de desarrollo urbano y la violencia social y género. Así, la SEDESOL (Red Nacional e Observatorios Urbanos) define a los observatorios urbanos como brazos técnicos que apoyan a organismos gubernamentales y de la sociedad civil con el objetivo de ggenerar información estratégica y estimular el análisis integral, para que la concertación de actores se mueva proactivamente hacia la superación de la pobreza urbana, en estrecha relación con los objetivos de desarrollo del milenio y la implementación progresiva de la Agenda Habitat y la Agenda 21 local. Se tienen reportados 37 observatorios urbanos en México (Fig. 1), los cuales observan los temas emergentes de la agenda Habitat, los Objetivos de desarrollo del Milenio, la percepción de la seguridad y la diferenciación de indicadores en el tema de género, en específico el objetivo 3: promover la equidad de género y la autonomía de la Mujer (Andrés, J. et al. 2006) y, desde la perspectiva de la geografía social, se busca diferenciar a la ciudad según las características de las mujeres y los hombres, focalizando los espacios y señalando los lugares de desequilibro, desigualdad y ausencia de libertad (Löw, M. et al., 2008) o vulnerabilidad al crimen y la violencia (Paesler, R. 2008).

 

Figura 1. Distribución de

Observatorios urbanos en México.

 

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Indicadores: monitoreo y control

Los indicadores son señales que resumen información relevante sobre un fenómeno específico. En un sentido general, un indicador es una señal, a nivel específico es una representación operacional de un atributo (cualitativo, característica, propiedad) de un sistema. Los indicadores simplifican información relevante, lo cual no sólo hace visible o perceptible un fenómeno de interés, sino que lo destaca cuantitativamente y comunica la información principal (Frausto, 2005). El uso de indicadores y su discusión no es un tema nuevo. En Europa y América Latina el uso de indicadores económicos fue desarrollado durante la segunda mitad del siglo XX. Los indicadores sociales y medio ambientales empiezan a ser utilizados a principios de la década de los setenta y es conocida como “desarrollo de indicadores comunitarios” (Wong, C. 2006).

 

El uso reciente de los indicadores de desarrollo sustentable parte de la difusión de los principios de sostenibilidad tras la cumbre de Rio-92, y con la firma de compromisos de la Agenda 21; el capítulo 40, en particular, llama a desarrollar indicadores que permitan la medición y seguimiento del desarrollo sostenible, centrando su concepto en tres ejes temáticos: la economía, la sociedad y la ecología. Cabe destacar que la agenda de género y violencia queda incluida en el eje temático de la sociedad (Bradley, H. 2007).

 

Las funciones de estos indicadores son:

a) Visualizar los objetivos y metas a futuro.
b) Permitir análisis comparativos en el tiempo y el espacio.
c) Proporcionar información relevante para la toma de decisiones.
d) Anticipar situaciones de riesgo o conflicto.

 

Existen dos modelos de construcción de indicadores: el institucional y el de iniciativas de participación local. El modelo institucional toma como guía la construcción de indicadores a través del concepto Presión-Estado-Respuesta de la OCDE. El concepto de presión hace énfasis en las actividades humanas que inciden o “presionan” al medio ambiente y cambian la calidad o cualidad de los recursos naturales. La “respuesta” social a estas presiones a través de políticas de gestión será el complemento del modelo. Como consecuencia, el modelo PER parte de un principio de causalidad (Frausto, O. et al. 2006).

 

La dificultad de uso de estos modelos de construcción de indicadores generales basados en la causalidad requiere ser considerada, pues ha conducido a políticas institucionales erróneas debido a una interpretación demasiado simplificada de indicadores. Así, es posible discriminar una cantidad significativa de datos (información no relevante) mediante indicadores que permiten controlar y monitorear objetivos, metas y logros en tiempos determinados con carácter cuantitativo entendible (Birkmann, J. 2004).

 

Paralelamente al modelo institucional de diseño y aplicación de indicadores, está el modelo de iniciativas de participación basada en los grupos de la Agenda 21 Local. En esencia, los procesos ciudadanos de la Agenda Local tienen como meta la identificación de indicadores que conduzcan a la ciudad o localidad a la tratar temas relevantes. Los indicadores surgen de un proceso profundo de consulta, de un consenso que define problemas específicos de la localidad para llegar a un desarrollo sostenido. Algunos de estos indicadores se relacionan con el concepto de “violencia, género y equidad”. En este contexto, existen relaciones profundas entre el concepto de calidad de vida y el de sostenibilidad; sin embargo, una diferencia esencial es la consideración en este último de la equidad intergeneracional, entre hombre y mujer y entre individuos, de ahí su visión a futuro (Frausto, O. 2008).

 

Conjuntamente, las iniciativas de diseño de indicadores participativos tienen un principio de trabajo y es el de construir indicadores relacionados directamente con objetivos y metas que conduzcan a la solución de las problemáticas locales. Asimismo, debido a que los indicadores parten de un proceso de construcción participativa, consensuada y de consulta, son elementos de conocimiento común que la población maneja en lo cotidiano. Sin embargo, existen limitantes específicas en la aplicación de este modelo, siendo la principal la relacionada con la pérdida de una visión regional, sobre todo la visión de que la localidad es parte de una región y es influenciada por los procesos y toma de decisiones regionales o nacionales (Frausto, O. et al. 2005).

 

Desde la perspectiva del estudio de la ciudad, a través de los observatorios urbanos y del objetivo y función de los indicadores, se ha implementado la temática de género y violencia social en las investigaciones que desarrolla el grupo de trabajo en la Riviera Maya (Frausto, O. et al. 2008). Se han desarrollado tres aproximaciones al estudio de la violencia social y género. En la primera, se ha diferenciado el sistema de indicadores de la Agenda Habitat a nivel de hombre y mujer; en la segunda aproximación, se desarrollan diagnósticos específicos sobre la violencia social y la percepción de la seguridad y, finalmente, en el tercero, se hace referencia específica a la incidencia delictiva. Estas aproximaciones tienen en común el sistema georeferenciado de los indicadores y tienen como escala de resolución la información a nivel hogar.

 

Asimismo, el monitoreo es la base del desarrollo de los indicadores, y este elemento es posible a través del análisis de la pertinencia del indicador, lo cual sirve en la toma de decisiones estratégicas, incluyendo las metas y tendencias. Datos u obtención de la información, su análisis y la existencia de valores de umbral donde sea pertinente. Comprensión del indicador, lo cual fortalece la credibilidad y confiabilidad para los usuarios. Capacidad de predicción que permita advertir los problemas y cambios significativos, y la valoración de los indicadores de acuerdo con la importancia para las decisiones y urgencia de uso o necesidad. Finalmente, el control de los indicadores se logra a través de la evaluación de los siguientes elementos: significado (cumple con el objetivo y meta para el que fue diseñado); relevancia (para el desarrollo local-regional); uso (para la toma de decisiones antes de la implementación del programa); discusión (si debe ser nuevamente discutido y desarrollado) y, finalmente, si el indicador no es significativo o es difícil de ejecutar (Birkmann, J. y Frausto, O. 2001).

 

En la tabla 1 se muestra el sistema de indicadores clave que se ha construido para las ciudades de Cancún, Cozumel y Playa del Carmen. La agenda prioritaria (temática) se construyó con base en los talleres participativos desarrollados en los años 2005, 2006 y 2007. No existe una agenda para indicadores de la situación de la mujer, sin embargo en la mayoría de los indicadores se desagrega la información por género.

 

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Indicadores de género y violencia social

A continuación se presentan algunos ejemplos de los resultados del monitoreo y control de los indicadores de género y violencia social.

 

Indicador de hogares pobres

 

Se define como el porcentaje de hogares encabezados por mujeres y hombres situados por debajo de la línea de pobreza definida por nivel para el contexto urbano (SEDESOL, 2002). Se han definido tres niveles: I. Porcentaje de hogares que tienen un ingreso per cápita insuficiente para comprar la canasta que cubre los requerimientos nutricios necesarios para vivir; II. Porcentaje de hogares urbanos que tiene un ingreso que no alcanza para satisfacer el conjunto formado por las necesidades alimentarías y de vestido, vivienda, salud, transporte y educación, y III. Porcentaje de hogares urbanos que no tienen recursos económicos para satisfacer el perfil de consumo de aquellos hogares que tiene un ingreso per cápita suficiente par comprar la canasta alimentaría. Los datos se muestran en la Tabla 2.

 

Tabla 2. Hogares pobres por nivel para las localidades de Cozumel, Playa del Carmen y Cancún (Año 2000).

Hogares pobres	Cancún1	Playa del Carmen	Cozumel	Regional	Meta al 2015*
Nivel 1	9.80	9.79	9.10	9.73	<4.86
Mujeres	1.82	1.42	1.66
Nivel 2	37.40	37.37	37.30	37.39	<18.69
Mujeres	6.74	5.42	6.36
Nivel 3	49.10	49.09	49.12	49.10	<24.55
Mujeres	7.69	7.12	8.34
Total de población	526701	100383	73193	700277	1127516

*Proyección de población al 2015 (http://www.conapo.gob.mx/00cifras/5.htm)

 

Si bien la información general nos señala los niveles de pobreza regional, al analizar la figura 2, se focaliza la distribución de hogares pobres por género del jefe de familia y la densidad de hogares con jefe de famita mujer de las ciudades de Cancún, Playa del carmen y Cozumel para el año 2000, por lo que, en el monitoreo del indicador se señala lo siguiente:

 

Pertinencia. Se ha identificado el número de hogares pobres según su nivel (I,II y III) y aquellos donde el jefe de familia es mujer. La meta es reducir a la mitad el número de hogares pobres a menos del 24.55 % del total para el 2015; Datos: La fuerte de información es el INEGI a través del censo de población y vivienda, el valor de umbral es de 10 años; la comprensión es sencilla y con base en el uso de mapas (Fig. 2) y gráficas se puede enriquecer la interpretación; la capacidad de predicción es alta, ya que se tiene la identificación puntual por hogar y por AGEBs para aplicar programas de mejoramiento de los índices y focalización de acciones y, finalmente, la valoración del indicador es importante debido a que resalta la agenda de género y es de uso inmediato para reducir la desigualdad y sensibilización de la equidad y reducción de la violencia económica contra la mujer.

En el contexto del control se observa que el indicador de hogares pobres es significativo, ya que cumple con el objetivo y meta para el que está diseñado; la relevancia es alta pues permite comparar áreas geográficas próximas a nivel de hogar – AGEB para motivar el análisis interregional. Su uso es novedoso, ya que el indicador son se ha tomado en consideración para las decisiones y hasta la implementación del programa. Finalmente, el indicador es sencillo de ejecutar y de fácil comprensión.

 

Figura 2. Indicador clave de la Agenda habitat y el monitoreo de lso objetivos de desarrollo el milenio: Hogares pobres y hogares don jefe de familia mujer para las ciudades de Cancún, Playa del Carmen y Cozumel.

 

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Percepción de la inseguridad

Las formas de medición de la violencia y mas en específico de los crímenes o delitos, son muchas veces complejas y poco confiables, básicamente se pueden agrupar de dos maneras: a) estadísticas oficiales (instituciones de seguridad pública y Procuraduria General de Justicia) y b) encuestas de victimización y percepción de inseguridad. En el primer caso, la falta de sistematización en los métodos de registro de las instituciones encargadas de proporcionar la seguridad, conlleva una pérdida de confiabilidad en las estadísticas oficiales, por otra parte, debido a las deficiencias en el servicio prestado, las instituciones de seguridad en México y Latinoamérica en general, cuentan de muy poca confianza por parte de la ciudadanía, lo cual trae consigo un subregistro de los delitos cometidos, ya que un número importante de la población que ha sido víctima de un delito, no acude a denunciarlo ante las instancias pertinentes. La segunda forma de medición se presenta como una alternativa usada con mucha frecuencia, para lograr obtener tasas de victimización y denuncia, que ayuden a estimar los valores de los delitos reales, incluyendo a aquellos que no son denunciados. Así mismo, son una alternativa para el conocimiento de la percepción de la población respecto a los temas relacionados a la violencia e inseguridad (Ihl, T. et al. 2008).

 

Se ha tomado como unidad de análisis al hogar para el diseño muestral de la encuesta de victimización e inseguridad, lo que permite obtener información no únicamente de la incidencia delictiva sino también sobre información complementaria de la composición de los hogares, situación sociodemográfica, etc. Por tanto, el universo muestral es el total de los hogares en las ciudades de Cozumel y Playa del Carmen de acuerdo a los últimos datos censales disponibles, es así como se determina un universo de hogares, tomando como informantes a cualquier miembro del hogar de 15 años o más. Conjuntamente, el diseño geoestadístico para la afijación proporcional, la agregación disponible es por Área Geoestadística Básica (Ageb) y se considerara el número de manzanas por AGEB para lograr la mejor aproximación a la proporción sobre el total de la ciudad (Frausto, O. et al. 2008).

 

La percepción de la población acerca de la sensación de seguridad en las ciudades de Cozumel y Playa del Carmen se registra en una escala de cuatro posibles respuestas (Tabla 3): muy seguro, seguro, inseguro, muy inseguro. El nivel de inseguridad percibido se compone de las dos últimas opciones (inseguro y muy inseguro). La dimensión espacial utilizada para el análisis se dividen en dos grupos: a) estado, ciudad, colonia y casa; y b) trabajo, escuela, calle, centros comerciales, transporte público y automóvil particular, éstos relacionados con el carácter público del mismo.

 

La pertinencia del indicador de percepción de la seguridad se ha identificado para las ambas ciudades, a través de los niveles se reconoce la meta de reducir los niveles de inseguridad a menos del 40% para el siguiente año (julio-agosto del 2008); Datos: La fuerte de información la encuesta sobre victimización y violencia que aplica el Observatorio Urbano de la Riviera Maya, el valor de umbral es de 2 años (se ha aplicado en el 2005, 2006 y 2007²); la comprensión del indicador es sencilla y con base en el uso de mapas se focalizan aquellas regiones dentro de la ciudad que registran altos porcentajes de inseguridad; la capacidad de predicción es alta, ya que se tiene la identificación puntual por hogar y por AGEBs para aplicar programas de mejoramiento de los índices y focalización de acciones y, finalmente, la valoración del indicador es importante debido a que resalta la percepción de la población y la relación con los lugares donde se percibe la seguridad.

 

En el contexto del control se observa que el indicador de percepción de la seguridad es significativo, ya que cumple con el objetivo y meta para el que está diseñado; la relevancia es alta pues permite comparar áreas geográficas próximas a nivel de hogar – AGEB para motivar el análisis interregional. Su uso es inmediato, ya que el indicador se ha tomado en consideración para la implementación del programa Rescate de Espacios Públicos y Habitat. Finalmente, el indicador no es sencillo de ejecutar, pues se requiere de una inversión alta para el financiamiento de los encuestadores, su capacitación y el procesamiento técnico de datos.

 

Tabla 3. Percepción de la seguridad para los meses julio – agosto del 2007 en las ciudades de Cozumel, Playa del Carmen y Cancún³.

Espacio	Muy seguro	Seguro	Inseguro	Muy Inseguro
Ciudad	3.0	66.5	24.5	6.0
	2.7	42.6	51.4	3.3
	1.6	36.9	47.0	14.6
Colonia	7.0	78.0	14.0	1.0
	6.2	57.9	34.3	1.6
	4.2	49.0	36.7	10.2
Hogar-Casa	17.2	75.9	6.8	0
	17.3	71.6	10.8	0.2
	25.4	64.5	8.7	1.4
Trabajo	8.7	82.3	6.1	2.9
	7.9	70.2	21.4	0.5
	13.4	70.4	14.2	1.9
Escuela	10.9	82.3	6.4	0.3
	7.2	65.6	26.6	0.6
	10.1	68.3	18.6	3.1
Calle	6.3	65.4	27.3	1.1
	3.3	18.7	66.1	11.9
	1.7	32.6	47.7	18.0
Centros comerciales	6.4	81.6	7.2	4.8
	6.3	48.8	37.1	7.7
	6.0	72.0	19.8	2.3
Transporte público	8.4	69.6	18.1	3.9
	2.0	27.9	59.9	11.1
	1.5	40.0	48.4	10.1
Automóvil	11.0	79.3	9.7	0
	15.3	60.7	21.0	3.0
	14.7	64.8	18.1	2.5

Para los habitantes de las dos localidades analizadas se tiene que la percepción de la inseguridad en el estado de Quintana Roo es superior al 55 % y en un rango similar a nivel ciudad de Playa del Carmen. Para los atributos espaciales de la colonia y el hogar el contexto de seguridad supera el 60%, llegando al 90% para los hogares de la ciudad de Cozumel. Un patrón positivo de seguridad se identifica en los espacios públicos como el trabajo para ambas ciudades (entre 83 y 92%), sin embargo, para el los restantes atributos se registran niveles diferenciados de percepción, seguros y muy seguros para la ciudad de Cozumel, e inseguros y muy inseguros para la ciudad de Playa del Carmen (las calle, el transporte público, los centros comerciales y las escuelas).

 

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Discusión

La percepción de la violencia, a través del estudio comparativo de tres ciudades permite identificar que los niveles de inseguridad en casi todos los tópicos analizados son mayores en la ciudad de Playa del Carmen, desmitificando el caso de Cancún. Asimismo, permite diseñar una Agenda de atención inmediata para el mejoramiento de la percepción de la seguridad por ciudad.

 

Actualmente no existe, en las tres ciudades analizadas, una agenda temática sobre género y violencia social, sin embargo, a través de los informes de los observatorios urbanos locales es posible identificar las áreas de atención prioritaria: reducción de la pobreza extrema, mejoramiento de la equidad social, reducción de la violencia y mejoramiento de la percepción de la seguridad.

 

Se deben de definir metas y objetivos claros en la Agenda de Género y violencia social, en caso contrario, no es posible el monitoreo y evaluación de los indicadores. Los ensayos sobre los indicadores, hasta ahora desarrollados, son ejercicios que permiten a los académicos, principalmente, entender la desigualad de género y la violencia social, o definir qué otras variables están involucradas en las causas y consecuencias.

 

Los observatorios urbanos locales son un instrumento que puede desarrollar y fortalecer Agendas de género y violencia social por medio del desarrollo de indicadores comunitarios, sistematizando información, georeferenciando y focalizando los índices. Asimismo, monitoreando los objetivos y metas. Así, es necesario consolidar la práctica social de los observatorios, primero en las localidades donde ya existente y, paralelamente, impulsando la instauración de nuevos observatorios en ciudades con altos índices de desigualdad de género y violencia social.

 

Agradecimientos

 

El presente estudio se desprende de la tesis doctoral denominada “"Politik der lokalen Raumbeobachtung und Monitoring auf der Grundlage von Habitatindikatoren in Mexiko", Universidad Bauhaus-Weimar, Alemania, y al proyecto “Fortalecimiento de la Seguridad Pública de las principales Ciudades de Quintana Roo a través de la generación, manejo y uso del Atlas de Incidencia Delictiva” FOMIX CONACYT-QROO-2006-C01-55797.

 

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