Hacia la sostenibilidad urbana: indicadores e índices

Las acciones que se desarrollan en las actuales ciudades requieren ser evaluadas, para ello, se precisa identificar y cualificar los indicadores que darán cuenta de las variables presentes en cada área temática del desarrollo urbano. Es deber de las instituciones responsables de la planeación urbana proveer a los habitantes de las ciudades los bienes inherentes a lo urbano, bienes que deberán reflejarse en indicadores de estado. La señal que presenten los indicadores anunciará cuan cerca o lejos están los habitantes de las ciudades de la anhelada calidad de vida buscada.

Los indicadores tienen gran relevancia en el proceso de planeación, no son números abstractos; son variables que simplifican información relevante y hace comprensibles ciertas áreas de interés. Los indicadores son símbolos y pueden ser vistos en la forma de una medida, un número, un hecho, una opinión o una percepción sobre qué hacer respecto de una condición o situación especifica, y mide los cambios en esa condición o situación a lo largo del tiempo. Sin embargo, especialmente, el propósito de los indicadores es evaluar las condiciones y tendencias con relación a los objetivos y metas trazadas e indicar si éstos (los objetivos) se cumplen o tienen posibilidad de materializarse. Los buenos indicadores permiten a aquellos responsables de tomar las decisiones anticipar las tendencias futuras, midan los impactos de las políticas, identifiquen temas y problemas prioritarios, y puedan comparar los lugares y situaciones en un momento determinado y a lo largo del tiempo. (Auclair , 2002) Hernández (2009) postula que los indicadores precisan tres condiciones básicas: comunicabilidad, accesibilidad y publicidad.

Un indicador bien formulado, también debe servir para advertir sobre un problema antes que éste se vuelva extremo y ayudar a reconocer lo que se precisa hacer o qué dirección tomar para poder revertir el proceso. En otras palabras, otorga una mirada profunda a los resultados de iniciativas o acciones y entrega una pauta sobre lo que se demanda. Un indicador también puede ayudar a comprender dónde se está, que camino se sigue y qué tan distante se encuentra de donde se quiere estar (Girón, Fadda, 1998), tanto a aquellos que toman las decisiones como para la comunidad.

Habitualmente los analistas necesitan indicadores para comprender fenómenos complejos y pueden contribuir a reducir el nivel de incertidumbre, permitir a la sociedad a definir mejor sus prioridades y urgencias (De Wel, 1995). Debido a la facilidad que representan para clarificar y sintetizar problemas y temas complejos en pocas cifras, los indicadores resultan hoy en día un componente vital para la gestión de las ciudades alrededor del mundo. Estos indicadores son de diversa índole dependiendo de su uso. Existen indicadores estándares que son fácilmente comparables a nivel internacional, como puede ser la tasa de pobreza, la brecha de pobreza, la tasa de indigencia o pobreza extrema. También existen indicadores de resultados que pueden medir, por ejemplo, el grado de bienestar de una sociedad como puede ser la desnutrición crónica o aguda, o la mortalidad materna. Existen indicadores de acceso, o gasto, como puede ser la medición de distribución de alimentos que podría llegar a una proporción importante de niños en la ciudad. Estos indicadores son esenciales ya que determinan el grado en que los programas se encuentran disponibles en la ciudad y ayudan a establecer los indicadores de necesidades básicas insatisfechas.

Es también importante señalar, que no es sólo por medio de datos cuantitativos que se pueden definir los indicadores, también existe una necesidad de información cualitativa para complementar o describir mejor los indicadores cuantitativos o para describir las percepciones en el tiempo. Con relación a esto último, es cierto que los indicadores cuantitativos son reconocidos en función de la confiabilidad que se tenga sobre los datos que los construyen; mas también hay que tener en cuenta que la valoración sobre el medio urbano no sólo depende de datos objetivos, sino que mayoritariamente de percepciones de los propios habitantes. La forma de recopilación de este tipo de información puede ser por medio de entrevistas, encuestas, reuniones, talleres, entre otros.

Existe diferencia entre datos, datos procesados, estadísticas, indicadores e índices. Los datos en bruto desagregados son números sin procesar y estos tienen poco valor al momento de diseñar políticas (programas, proyectos, o intervenciones en general). Los datos que han sido verificados, clasificados y ajustados se consideran datos procesados o estadísticas que pueden entregar las bases para evaluaciones ad-hoc que contribuyan a describir condiciones o tendencias particulares. Por otro lado, los indicadores, se refieren a estadísticas que han sido seleccionadas específicamente debido a su relevancia para las políticas y apuntan a medir sus resultados. Los índices se encuentran en el nivel más alto y combinan diferentes indicadores en un solo número útil para ser comparado en el tiempo y espacio (Auclair, 1998).

En atención a lo anterior, los indicadores urbanos debieran dar cuenta de los crecientes avances cuantitativos y cualitativos que la ciudad experimenta en la calidad de vida de sus habitantes, aportando con ello a la sostenibilidad urbana. Reconociendo que no existe consenso entre los autores que han tratado las valoraciones urbanas, se postula la creación de un Índice de Sostenibilidad Urbana (ISU) (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2005). El ISU, en una primera aproximación, sería el producto de la relación entre las cuatro dimensiones señaladas y sus respectivos índices, cada uno de ellos construido en base a un conjunto priorizado de indicadores urbanos.

La sostenibilidad urbana se entiende considerando a las ciudades como un conjunto de sistemas, cualquier acción que afecte a uno de sus sistemas produce un desequilibrio en ella, obligando al resto de sus componentes a generar las condiciones para volver nuevamente estable el sistema y se mantenga la armonía y el equilibrio del todo. Por tanto, el ISU debiera convertirse en un paradigma que vaya más allá del estado del desarrollo urbano de la ciudad, debiera comprenderse como el grado alcanzado por la ciudad para generar o mantener el equilibrio –producto de la inestabilidad constante del mismo–, del espacio natural, del espacio social y del espacio construido, de las relaciones (geográficas, económicas, políticas y culturales) y, de las interacciones mutuas entre todos los sistemas presentes en la vida urbana.

A priori, el equilibrio dado por el ISU, representaría un desarrollo económico con equidad distributiva y protección del medio ambiente. En otras palabras, el equilibrio es la base para el desarrollo integral del ser humano y que éste alcance la calidad de vida en el hábitat de la ciudad. Implica un adecuado nivel de desarrollo económico en armonía con la explotación adecuada y prudente del medio ambiente –urbano, rural y natural– y en consideración a la dimensión ética de la justicia social.

El ISU constituido por las cuatro dimensiones, con la necesaria valoración social, aporta un juicio de valor sobre aspectos del equilibrio urbano. Las cuatro dimensiones se comprenden bajo la siguiente conceptualización:

Habitabilidad: se entiende como una cierta cualidad del espacio en que viven las personas; cualidad que cataloga el habitar humano aceptable o satisfactorio, en algunos casos, o como positivo, en otros. Los indicadores de la habitabilidad pueden hacer referencia a elementos tangibles como intangibles o, a elementos materiales como espirituales o psicológicos. Ninguna persona, a modo de ejemplo, podría discutir la validez de considerar como indicador de habitabilidad la superficie de área verde por habitante ó el tiempo de viaje entre residencia y trabajo ó las características del paisaje urbano, entre otros aspectos. Por tanto, se define como: “La capacidad propia de las ciudades de generar y asegurar las condiciones de vida físico–ambientales tendientes a fomentar el bienestar de sus habitantes” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2005).

Para construir el índice de habitabilidad se consideran los siguientes indicadores: tasa de disponibilidad de áreas verdes y espacios públicos por habitante; tasa de viviendas con problemas constructivos y de saneamiento; déficit habitacional cualitativo; cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado de aguas servidas, electricidad, telefonía fija, alcantarillado de aguas lluvias; superficie de calzadas según tipo de carpeta, tasa de disponibilidad de equipamientos: educacionales, salud, comerciales, deportivos, recreativos, culturales por habitante; costo del servicio de agua potable y disposición de residuos; nivel de movilidad; tiempo de viaje; tasa de siniestralidad en transporte; tasas de contaminación ambiental (aire, agua, ruido; etc.); entre otros.

Equidad: comprendida como una condición en la cual se encuentran los habitantes de una ciudad y que se relaciona con dos fenómenos principales: primero, con la posibilidad de acceso y participación de los ciudadanos en determinados derechos sociales considerados universales en estrecha vinculación con el acceso de los ciudadanos a un determinado número de servicios garantizados por el Estado, en función del desarrollo integral de los mismos; y, segundo, con la relación en la ciudad y la distribución espacialmente equitativa de sus servicios, de sus privilegios y de las externalidades. Así, se conecta a tres líneas de investigación ampliamente abordadas:

a) La participación e integración de los habitantes en ciertos derechos político–sociales que les resultan inalienables;

b). la garantía de acceso y calidad que asegura el Estado a los servicios de salud, educación y vivienda para quienes son excluidos por el mercado; y,

c). la visión física de la equidad relacionada con la segregación y la distribución espacial, en tanto la dualidad oportunidades–desventajas.

Se define entonces como: “Capacidad de las ciudades de garantizar igualdad de oportunidades a sus habitantes para acceder, participar y usar los bienes y servicios básicos que determinan las condiciones de vida definidas socialmente como adecuadas”(Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2005). Para construir el índice de equidad se consideran los siguientes indicadores: hogares con jefatura femenina; índice de segregación socioespacial residencial: índice de disparidad de ingresos; porcentaje de hogares en situación de indigencia y pobreza; proporción alquiler promedio en vivienda respecto al ingreso del hogar promedio; tasa de empleo informal; tasa de hogares según nivel hacinamiento; porcentaje de hogares según tenencia de la viviendas; tasa de mortalidad infantil (0–5 años); tasa de analfabetismo por sexo y total; tasa de escolaridad; tasa de acceso a la educación técnico profesional; tasa de uso de modos de transporte; entre otros.

Competitividad: entendida por numerosos autores como un concepto complejo, en la medida que excede la noción eminentemente económica y se incorporan atributos de otra índole. En el sentido de lo anterior, se podría señalar que la competitividad de una ciudad es entendida como un fenómeno abarcador, pues para que una ciudad sea efectivamente considerada como competitiva en relación con otras de su mismo género, necesita cumplir un importante número de requisitos distintivos de condiciones económicas, de infraestructura, sociales y políticas. En la literatura existe una variada gama de ejemplos que ratifican lo anterior, indican los servicios básicos existentes; las posibilidades de comunicación; la inserción de ésta en el sistema global; capacidad de acceso y vinculación a redes de comunicación global; la calificación del recurso humano; adecuados niveles de calidad de vida y su accesibilidad –de manera equitativa– para sus habitantes; la capacidad de las autoridades de dar apoyo a sus habitantes –ya sean agentes económicos o sujetos sociales–, generando y legitimando un proyecto de ciudad donde la gobernanza está basada en la participación ciudadana. De esta forma, la competitividad de una ciudad queda definida según: "La capacidad propia de las ciudades para generar riqueza y atraer recursos mediante el intercambio, la creación y distribución de información, bienes y servicios, en sistemas económicos locales, regionales, nacionales y mundiales"(Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2005). Para construir el índice de competitividad se consideran los siguientes indicadores: tasa de especialización económica; tasa de financiamiento de la ciudad; tasa de desempleo; tasa de suelo urbano eriazo; tasa de generación de nuevos proyectos inmobiliarios residenciales; índice de dependencia financiera municipal de los tributos comerciales e industriales; grado de inversión con recursos externos; producto interno bruto de la ciudad; índice de precios de abarrotes; tasa de acceso a Internet y telefonía móvil; tasa de acceso a sistemas de información y comunicación, tasa de gestión territorial pública y privada; entre otros.

Gobernanza: La Real Academia Española de la Lengua la define en su primera acepción como: «Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.» En el contexto de su propia definición la gobernanza está siendo crecientemente considerada como uno de los principales atributos que hace a una ciudad un mejor lugar donde vivir. La democracia y la participación ciudadana efectiva en la toma de decisiones revisten vital importancia para la adecuada gobernanza. Por tanto, quedará definida como la: "Capacidad de las ciudades de reconocer las distintas necesidades de los ciudadanos mediante la reconciliación de prioridades entre los diferentes actores (incluyendo gobierno, sector privado y sociedad civil) presentes en los procesos urbanos" (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2005). Para construir el índice de gobernanza se consideran los siguientes indicadores: número de organizaciones comunitarias con personalidad jurídica vigente; índice de participación ciudadana; gasto total municipal por habitante; inversión municipal por habitante; tasa de delitos según tipo por cada 100.000 habitantes (Robos, Homicidios, Violación); tasa de transparencia de las instituciones y servicios públicos; tasa de transparencia en la actividad económica privada;

La capacidad extraordinaria de producción que posee la ciudad permite generar excedentes, acumular y distribuir riqueza y posibilitar el intercambio, pero cada uno de los factores positivos que facilita la ciudad debe ser para beneficio y provecho de todos. Por ello, es necesario mantener el sistema en equilibrio y diagnosticar a tiempo los posibles eventos que afecten negativamente la vida en ella. El ISU permitiría –a modo de Índice de Desarrollo Humano (IDH) –, alertar los efectos negativos o perversos en la ruptura del equilibrio urbano y que puede ser ocasionado por factores tales como: alto consumo de suelos y falta de actividades productivas (terciarización de las actividades económicas); gigantismos metropolitanos; contaminación ambiental; acumulación de residuos no recuperados ni reciclables; alto consumo de energía; ruptura de las escalas o umbrales de convivencia humana; desempleo juvenil y de la mujer; segregación espacial; inequidad en el acceso a bienes y servicios; entre otros aspectos.